“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。”

2025年中央一號文件中，這兩個“不允許”尤其引發(fā)關(guān)注。中央財辦副主任、中央農(nóng)辦副主任祝衛(wèi)東在國新辦新聞發(fā)布會上強調(diào)：“這兩條政策底線必須守住、不能突破?！?/span>

為何要劃定這一紅線與禁區(qū)？分析認為，這并非簡單的市場管制，而是以農(nóng)房、宅基地管理為抓手，妥善處理城鄉(xiāng)關(guān)系、保障國家糧食安全、健全要素保障和優(yōu)化配置體制機制的系統(tǒng)工程。

宅基地的性質(zhì)，土地管理法等法律已有明確規(guī)定：宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，只有集體經(jīng)濟組織成員(即農(nóng)村戶籍居民)才能以戶為單位申請使用權(quán)。

因此，宅基地不是普通商品，不能像商品房一樣隨意買賣。城鎮(zhèn)居民和退休干部不具備成員身份，亦無法取得宅基地使用權(quán)。

兩個“不允許”在制度方面早有定調(diào)。

早在1999年，國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》明確規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。

2025年1月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)文，嚴禁違法違規(guī)買賣宅基地和違規(guī)搞合作建房；嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權(quán)”、村民決議等變相給回鄉(xiāng)退休干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配宅基地建房。

此次，禁令寫入2025年中央一號文件，是多年來政策基調(diào)的延續(xù)和重申，體現(xiàn)了中央層面的明確態(tài)度。

58安居客研究院院長張波對中新網(wǎng)記者表示，進一步強調(diào)宅基地管理，將防止土地無序流轉(zhuǎn)導致農(nóng)民失地，確保農(nóng)民“戶有所居”的基本權(quán)利；也將優(yōu)化土地資源配置，更有效防止違規(guī)占用等問題，避免耕地流失和違法建設。

更好保護耕地與農(nóng)民利益

中央一號文件明確，耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定，是推進鄉(xiāng)村建設的前提。

近年來，我國耕地數(shù)量有所增加，但是耕地質(zhì)量總體不高，耕地占用和保護之間的矛盾依然突出。

農(nóng)村集體資源資產(chǎn)是鄉(xiāng)村全面振興的重要物質(zhì)基礎。若是城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房購宅基地或者退休干部到農(nóng)村建房，可能會擠壓有限的農(nóng)村集體建設用地資源，甚至擠占農(nóng)用地，威脅耕地紅線。

另外，農(nóng)村宅基地作為老人的保障和年輕人的退路，承載著農(nóng)民群體的情感與期望。

2024年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)負責人表示：“以宅基地使用權(quán)的退出為例，總的政策基調(diào)是，出臺這方面的有關(guān)政策一定要穩(wěn)慎，不能刮風，花個幾萬塊錢就徹底買斷了，對農(nóng)民的長遠利益未必就是劃算的。一定要給農(nóng)民留個后路，一定要為農(nóng)民的長遠利益著想?！?/span>

通過政策規(guī)范農(nóng)村宅基地的流動，正是為了遏制資本下鄉(xiāng)的沖動和無序，避免囤耕地、賺差價、炒地租等損害農(nóng)民利益、不利農(nóng)村發(fā)展的行為。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，過去一段時間確實存在購買小產(chǎn)權(quán)房，侵占農(nóng)地發(fā)展非涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的情況，特別是私家別墅、高爾夫球場等。在現(xiàn)有基礎下，農(nóng)地、農(nóng)房發(fā)揮著對“三農(nóng)”的基礎保障功能，因此要嚴格遵守其原本用途。

探索盤活利用的有效途徑

隨著城鎮(zhèn)化率不斷提升，農(nóng)村宅基地的閑置問題日益凸顯。近年來，我國一直在鼓勵盤活宅基地等農(nóng)村閑置資源。這會否與兩個“不允許”產(chǎn)生沖突？

張波認為，明確宅基地權(quán)屬和盤活利用是兩個層面的問題。通過扎實做好房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，可規(guī)劃和管控資源邊界，防止無序開發(fā)；而盤活利用宅基地，則是在確權(quán)的基礎上，探索農(nóng)民在保留資格權(quán)的前提下流轉(zhuǎn)使用權(quán)。

如何管好用好這些資源資產(chǎn)？中央一號文件提出，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。

李宇嘉表示，在農(nóng)民自主自愿的情況下，可將農(nóng)村閑置資源讓渡給城市居民、投資主體，發(fā)展觀光生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品深加工等與“三農(nóng)”相關(guān)的行業(yè)。一方面能提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的水平，另一方面有助于農(nóng)民就近就業(yè)和社會保障。

給留在農(nóng)村的資源發(fā)展機會，也要給想走出去的農(nóng)民打開路子。中央一號文件明確，鼓勵有條件的城市逐步將穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市住房保障政策范圍。

張波認為，這一政策可以更好解決大量農(nóng)民存在的“半城鎮(zhèn)化”問題，他們當前雖然工作在城市，但戶籍仍然在農(nóng)村，難以享受均等化的公共服務。新型城鎮(zhèn)化進程中的社會保障，就是為解決這一問題，形成以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。